Zef Preçi: Një urdhër i paligjshëm dhe në tejkalim të kompetencave të zëvendësministrit

Shkak per kete koment u be njohja me nje urdher për trajtimin hormonal të personave transgjinorë te firmosur nga zëvendësministrja e Shëndetësisë, sipas te cilit mundësohet “ofrimi dhe mbulimi financiar publik të kësaj terapie mjekësore për herë të parë në sistemin shëndetësor shqiptar” (burimi RTSH). Nuk do te merrem me aspektet sociale, humane, bazueshmerine morale, etj., me te cilat jane marre e do te merren shume pale te interesuara deri edhe nje proteste publike ne ditet ne vjim ne mbrojtje te familjes (duke e pare kete urdher si cenim te familjes shqiptare, edhe keshtu mjaft te cenuar nga shkaqe te tjera te vjetra dhe te reja). Personalisht mendoj se nenshkruesja e ketij urdheri ka vepruar ne kundershtim me legjislacionin ne fuqi qe rregullon pozicionin dhe rolin e zevendesministrit, gje qe e ben vete urdherin te pazbatueshem dhe me pasoja juridike nul edhe fillon te zbatohet. Te jemi te qarte, nxjerrjen e akteve me fuqi ekzekutive, si urdhrat dhe udhëzimet ligji ia atribuon shprehimisht ministrit si ushtrim i kompetencës së titullarit dhe nuk ka asnje reference ligjore qe kete rol ta luaje zevendeministri. Ne vijim po percjell aresyetimin perkates.

Vështrim i përgjithshëm

Në kuptimin e ligjit nr. 90/2012, ministri është titullari që drejton dhe përfaqëson ministrinë dhe mban përgjegjësi të plotë politike e administrative për tërësinë e veprimtarisë së ministrisë, institucioneve të varësisë dhe agjencive autonome në fushën përkatëse të përgjegjësisë shtetërore. Zëvendësministri, në të kundërt, nuk përkufizohet si titullar autonom i ministrisë, por si funksionar që zëvendëson ministrin sipas Kodit të Procedurave Administrative dhe që hyn në hierarkinë administrative vetëm kur ushtron këtë zëvendësim.

Nga kjo skemë ligjore del se kompetenca e Zëvendësministrit është në thelb e derivuar: ose buron nga delegimi i autoritetit të ministrit për detyra funksionale, ose aktivizohet përkohësisht kur ai zëvendëson ministrin në detyrë. Ligji nuk i njeh Zëvendësministrit një pushtet normativ të pavarur për të nxjerrë urdhra apo udhëzime thjesht për shkak të funksionit të tij, përveç rastit kur ai vepron si zëvendësues i ministrit brenda kufijve të përcaktuar nga ligji procedural dhe nga akti i autorizimit ose i zëvendësimit.

Baza ligjore

Ligji nr. 90/2012 përcakton se Kryeministri dhe ministrat janë organet e larta të administratës shtetërore dhe se ata drejtojnë e mbikëqyrin administratën shtetërore brenda fushës përkatëse të veprimtarisë shtetërore. Po ky ligj sanksionon se çdo ministri drejtohet dhe përfaqësohet nga ministri përgjegjës, i cili është përgjegjës para Këshillit të Ministrave dhe Kuvendit për tërësinë e veprimtarisë së sistemit ministror.

Neni 11 i ligjit parashikon dy norma kyçe për çështjen në analizë: së pari, ministri mund t’ua delegojë autoritetin e tij funksionarëve politikë dhe nëpunësve të lartë civilë të ministrisë për plotësimin e detyrave funksionale; së dyti, Zëvendësministri zëvendëson ministrin sipas Kodit të Procedurave Administrative dhe është pjesë e hierarkisë administrative vetëm gjatë këtij zëvendësimi. Kjo ndarje tregon se ligji dallon mes delegimit të autoritetit për detyra të caktuara dhe ushtrimit të plotë të rolit të ministrit në një situatë zëvendësimi të përkohshëm.

Për më tej, ligji i rezervon shprehimisht ministrit ose Kryeministrit nxjerrjen e një sërë aktesh me fuqi ekzekutive, si urdhri për krijimin ose mbylljen e njësive të drejtpërdrejta të ofrimit të shërbimeve, urdhrat për krijimin e grupeve të punës, rregulloret e brendshme dhe propozimin për organizimin e brendshëm që miratohet me urdhër të Kryeministrit. Kjo teknikë legjislative është e rëndësishme, sepse kur ligji identifikon nominativisht ministrin si organ kompetent, kompetenca konsiderohet e lidhur me titullarin dhe jo automatikisht me Zëvendësministrin.

Delegimi kundrejt akteve ekzekutive

Delegimi i detyrave me urdhër të ministrit është transferim funksional i ushtrimit të disa detyrave administrative te funksionarë politikë ose nëpunës të lartë civilë, pa zhvendosur përgjegjësinë përfundimtare nga ministri. Kjo logjikë përputhet edhe me rregullin e përgjithshëm të ligjit për delegimin e funksioneve në administratë, sipas të cilit delegimi nuk përfshin transferimin e përgjegjësisë për detyrën e deleguar.

Në plan praktik, kjo do të thotë se një urdhër i ministrit mund t’i japë zëvendës-ministrit të drejtën të ndjekë dosje të caktuara, të koordinojë fusha politike, të nënshkruajë korrespondencë të zakonshme administrative, të mbikëqyrë procese të caktuara ose të ushtrojë detyra të tjera funksionale të specifikuara qartë në aktin e delegimit. Por ky delegim nuk e transformon Zëvendësministrin në organ normativ të pavarur të ministrisë; ai mbetet ushtrim i autoritetit të ministrit në emër dhe nën përgjegjësinë e këtij të fundit.

Ndryshe paraqitet çështja e nxjerrjes së akteve me fuqi ekzekutive, si urdhrat dhe udhëzimet. Kur ligji ia atribuon shprehimisht ministrit nxjerrjen e një urdhri, ky është ushtrim i kompetencës së titullarit si organ i lartë i administratës dhe jo thjesht kryerje e një detyre operative. Për pasojë, zëvendës-ministri nuk mund të nxjerrë në mënyrë autonome akte të tilla vetëm mbi bazën e një delegimi të përgjithshëm për “detyra funksionale”, nëse ligji ose akti i zëvendësimit nuk e mbulon qartësisht këtë ushtrim dhe nëse nuk ekziston situata juridike e zëvendësimit të ministrit.

Ky dallim është thelbësor: delegimi i brendshëm lidhet me administrimin e punës, ndërsa nxjerrja e urdhrave/udhëzimeve është ushtrim i kompetencës juridike të organit kompetent, me pasoja ndaj strukturave vartëse apo subjekteve që u drejtohet akti. Sa më shumë që akti ka karakter normativ, organizativ ose mbikëqyrës të rezervuar shprehimisht për ministrin, aq më e fortë është nevoja që ai të nënshkruhet nga ministri vetë ose nga zëvendës-ministri vetëm kur ky i fundit po e zëvendëson ligjërisht ministrin.

Kufijtë e zëvendësimit

Formula e nenit 11, pika 3, sipas së cilës Zëvendësministri zëvendëson ministrin sipas Kodit të Procedurave Administrative dhe hyn në hierarkinë administrative vetëm kur e zëvendëson, kufizon qartë fushën e veprimit të tij. Kjo do të thotë se zëvendësimi nuk është gjendje e përhershme dhe nuk prodhon një kompetencë paralele mes ministrit dhe Zëvendësministrit.

Nëse ministri është në detyrë, Zëvendësministri mund të ushtrojë vetëm ato detyra që i janë deleguar ose caktuar, por jo të sillet si titullari i ministrisë. Kur ministri mungon ose ekziston shkak ligjor për zëvendësim, Zëvendësministri hyn përkohësisht në pozitën funksionale të ministrit vetëm brenda kohëzgjatjes, objektit dhe kufijve të këtij zëvendësimi. Prandaj, kufijtë ligjorë mund të përmblidhen kështu:

Zëvendësimi është “i përkohshëm” dhe nuk krijon status të qëndrueshëm si titullar i ministrisë.
Zëvendësministri është pjesë e hierarkisë administrative vetëm gjatë periudhës së zëvendësimit, jo në mënyrë të zakonshme.
Aktet që ai nxjerr gjatë zëvendësimit duhet të justifikohen nga nevoja funksionale e ushtrimit të kompetencave të ministrit dhe nga ekzistenca e një baze të qartë për mungesën ose pamundësinë e ministrit.
Jashtë zëvendësimit, aktet me karakter normativ ose urdhërues që ligji ia rezervon ministrit mbeten, në parim, kompetencë e ministrit.

Në këtë kuptim, Zëvendësministri mund të nënshkruajë akte që ndryshe do t’i takonin ministrit vetëm kur ai është realisht duke vepruar si zëvendësues i ministrit, jo thjesht si marrës i një delegimi funksional. Kjo është arsyeja pse, për siguri juridike, aktet e tilla duhet të tregojnë qartë bazën e zëvendësimit dhe cilësinë në të cilën vepron nënshkruesi.

Përfundim

Në legjislacionin shqiptar për organizimin dhe funksionimin e administratës shtetërore, Zëvendësministri ka kompetenca të derivuara dhe jo burimore: ai mund të kryejë detyra funksionale të deleguara nga ministri, por kjo nuk është e njëjtë me të drejtën për të nxjerrë akte me fuqi ekzekutive në emrin e vet. Urdhrat dhe udhëzimet, kur ligji i lidh me ministrin si organ kompetent, mund të nxirren nga Zëvendësministri vetëm nëse ai po e zëvendëson ligjërisht ministrin në detyrë dhe vetëm brenda kufijve të atij zëvendësimi.